1990年，美国华盛顿大学教授迈克尔·史乐山在他的《穷人与资产》一书中，提出了以资产为基础的社会政策。资产社会政策将社会保障的焦点定为个人资产，主张通过政府公共干预的手段推动社会成员尤其是弱势群体拥有和积累自己的资产，其基本假设是“收入加资产会使人们过得更好”。传统以收入为本的社会保障体系只关注直接消费的公共支出，包括现金、实物和服务，对于有利于个人资产积累的福利待遇，如税收豁免、信用补贴机制等则根本没有列入社会福利的开支账目。这样的社会保障体系效率不高几乎成为必然。
（二）制度层面的原因
1.城乡二元结构的制度框架使广大农民基本处于无保障状态，把社会保障缩小成了“城市保障”
长期以来，我国实行的是城乡有别的户口登记制度和迁徙限制制度。此外，政府和相关部门还采取了一系列与之相配套的措施，例如早期的凭户口发粮油票证的粮油供应制度、凭户口申请就业的就业制度以及现在的凭户口获得社会保障的社会保障制度等。这些规定本质上是阻止农民向城市流动的规定，也是将中国的公民分为城市居民和农村村民两大身份系列的规定。
在这样的体系内，城镇居民不仅能够享受到养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等社会保险，还可以享受到最低生活保障等不少的社会福利。而这些基本社会保障待遇，农民是享受不到的，即农民被排斥在社会保障体系的保护之外。随着集体经济组织的瓦解和“空壳化”，农村居民的社会保障问题更加严重，低收入、少储蓄的农民无法购买商业保险，而捉襟见肘的基层财政也难以为农民提供最基本的公共产品。二元分割的社会保障体系将“社会保障”缩小成了“城市保障”，严重缩小了社会保障的覆盖面，是造成社会保障制度运行不公平、低效率的重要原因。
2.在制度形式层面，“政策主导型”的社会保障体系稳定性低，人为性强，规范性弱，现行的社会保障体系法制化程度很低
由于所采取的是“摸着石头过河”的渐进式改革路径，所以在初期很多问题的确定和解决都是“先办事情，后定规则”，甚至“只办事情，不定规则”。这种做法虽然在短时间内可以提高社会保障体系构建的效率，但是从长远来看却给社会保障体系的有效运转埋下了隐患。
首先，立法滞后使得社会保障体系的建立无法可依，立法层次较低，使得社会保障体系的稳定性不强。由于现代法治理念要求法律不可溯及既往，因此“先办事情，后定规则”所定的规则很难对之前做出的行为进行评价，这就意味着之前做得好的事情不能得到有效的激励，之前做得不好的事情也很难被追究责任。虽然在近几年的社会保障体系建设中，制定规则、照章办事已经越来越被政府部门所重视，但是很大一部分规则出自地方政府下属的职能部门，其表现形式也多为“通知”、“意见”、“办法”等等，大多属于政策层次，但是政策的稳定性远远不如法律。由于涉及社会保障的政策政出多门，政策间的冲突难以避免，为了解决政策间的冲突，很多政策性规则不得不朝令夕改。
其次，缺乏程序性规范使社会保障制度措施的可操作性不强。由于受传统的“重结果轻过程”的理念影响，现行社会保障体系内的制度规范，往往只规定应当做什么事情、不应当做什么事情，却很少规定如何做和如果不做、如何追究责任等程序性问题。这种缺少程序性规范的规章制度，往往使执行者拥有了过大的自由裁量权，这种自由裁量权的滥用导致背离社会保障基本理念的行为大量出现。而这种不符合社会保障制度要求的行为，又因为缺少程序规范而很难获得法律上的救济。在遭遇社会风险时获得社会保障待遇是公民的一项基本权利，法学上有一句名言叫“无救济则无权利”，缺少了程序保障，缺少了救济途径，公民的社会保障权形同虚设。
从纵向来看，目前我们已经经历了社会保障体系的初创阶段，因此在接下来的社会保障体系健全过程中，有必要强调体系的稳定性、制度的定型化和权威性，加强社会保障法制建设无疑是一条正确的路径。从横向来看，世界上发达国家的社会保障立法历史较长，并经历了不断修订立法到逐步完善的过程，已经具备了相对完备的立法体系。