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城市水环境改善项目社会评价
center――以N市QHH项目为例
center周建 施国庆
摘要：文章以N市QHH项目为例，阐述了城市水环境改善项目的社会评价问题。从社会与经济两个层面识别了项目的社会影响，继而分析了项目的利益相关者。最后针对本项目的主要的社会风险问题提出了减缓与规避的措施和建议。
关键词：社会评价 社会风险 水环境改善
@@@一、问题的提出
城市水环境问题已经成为我国各大城市发展过程中面临的一项严峻的挑战。快速的城市化和工业化进程、稠密的人口、低水平的污水收集和处理系统给城市水环境造成了巨大的破坏。近几年来，我国政府采取积极的财政政策，加大了包括城市排水、污水处理、河道整治在内的城市水环境基础设施建设。国家发展计划委员会于2002年9月10日发布了《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》。意见指出，为解决城市环境保护问题，“十五”期间，要将环境保护作为经济结构调整的重要方面，使其成为扩大内需的投资重点。水环境改善项目是与城市生产和人民生活密不可分的，是城市经济发展和环境建设的重要组成部分，是以发挥社会功能为目的的公益性和基础性的公共项目。一般而言，城市水环境项目主要包括雨水污水收集和处理系统的建设、城市河道治理与管理、淤泥与固弃物处置设施建设等。
水环境改善项目的实施对于整个城市的发展和居民的生活是有利的，但也可能对所在地的社区和环境系统产生负面影响。比如，污水污泥处理场、水生态公园的建设使当地居民受到项目征地拆迁的不利影响，可能导致建设单位与征地拆迁、河道水环境整治等影响人群的社会冲突；雨水污水收集管网的开挖铺设将使得道路一段时期的交通出行受到影响；污水处理费标准的提高将使得部分家庭的经济负担增加，等等。
项目的目标是服务于人。作为发展中国家，我国的发展战略发生了从强调经济增长到以人为中心的科学发展观的转变，而发展观的演变也呼唤我们引入项目评价的新理论与新方法。对于水环境改善项目，除了要进行技术分析、经济评价和环境评价之外，还必须对项目进行社会评价，否则将忽视项目对社会环境和人类发展的影响，从而抑制城市的健康发展与社会发展目标的实现。
社会评价主要应用社会学、人类学、项目评估学的理论和方法，通过系统地调查、收集与项目相关的各种社会因素和社会数据，分析项目实施过程中可能出现的各种社会问题，提出尽量减少或避免项目负面社会影响的建议和措施，论证项目的社会可行性，以保证项目顺利实施并使项目效果持续发挥。
本文以N市某外资贷款的QHH项目为例，探讨城市水环境改善项目的社会评价问题。该项目利用外资建设，主要通过建设污水收集管网与泵站、污水处理厂、雨水管道、引水泵站、污泥处置场以及整治河道等，来减少水污染和降低洪水风险，保障饮用水和水源的水质，改善地表水和地下水的水质等方式来改善城市环境，提高公众健康状况，工程还将通过减少内涝，减少未处理污水的排放来提高城市贫困人口的生活质量。
@@@二、项目的社会影响分析
社会评价的重点在于评价项目与人之间的互动关系。城市水环境改善项目社会评价的根本出发点在于分析项目实施可能带来的社会影响，识别关键的利益相关者以及社会风险因素，基于可持续性的原则，提出减少或避免负面社会影响、降低社会风险的社会设计方案和社会管理计划，并付诸实施。因此，城市水环境改善项目社会评价的第一步就应该是识别出项目产生的效益和可能导致的负面影响，可以基于经济与社会两个层面上展开。
1.经济层面
经济层面的社会影响分析通常预测项目在经济方面可能产生的正面影响和负面影响。就本项目而言，主要关注如下几个方面。
（1）就业。
就业影响主要是指项目建设与运营期间带来的就业受益，包括直接影响和间接影响两类。直接影响是指项目建设与运营期间带来的大量的建设、设计、管理、设备维护、监控、运营管理等直接雇佣机会。第二种雇用类型产生的收益，是由项目支出刺激产生的经济活动带来的，称为间接影响。项目对物品和服务的要求，如水泥、设备、交通工具、饮食服务等，就产生了间接的雇用收益。直接或间接雇用使家庭产生了新的收入，而这些收入导致生活消费品需求的上升，进而创造的就业机会又带来了就业收益。间接导致的雇用收益使用“收益增值率”来估计，用于测量由项目产生的总就业与直接就业间的比例。以建设阶段为例，QHH项目的收益增值率为2.6，这意味着对于直接产生的每个工作，有1.6个间接就业机会的产生。根据测算，工程建设期间将有近60000个全职工作机会。根据收益增值率的作用，预计将创造额外的78000个全职工作机会。预计3/4的建设工作为非技术工，目前的失业人员可以来担当这些工作，那么就业机会的增长为穷人带来的收益将更多、更明显。
（2）非自愿移民。
城市发展过程也是将城市近郊区农田开发成为城市建设用地的过程。因此，不可避免地造成大量农村土地征收和城市及郊区居民房屋拆迁的活动，会给迁移者带来许多影响，比如生活习惯的改变、重新就业、原有社会关系的破坏以及适应新的生活环境等。QHH项目的主要的土地征收和居民房屋拆迁活动都发生在城郊。城郊农民原先依靠便利的交通，享有务农兼务工、经商、房屋出租等多渠道收入的便利条件，收入和生活水平比较高，有些甚至超过了城市普通居民。以本项目影响到的QQ村为例，N市2005年的农民人均纯收入为6250元，而同年该村农民人均纯收入达到了8233元，其中非农业收入占78%，85.5%的家庭都有房屋出租收入，其中房租收入占全部收入40%以下的户数占了58%。征地拆迁使得这种优势丧失，其受损程度高于偏僻农村的农民，但现行法律法规并未特别予以考虑。管网铺设带来的道路的开挖不仅仅会对居民的出行造成短期的影响，也会对沿街铺面一定时期内的营业造成经济损失。
（3）支付意愿与支付能力。
调查居民的支付意愿和支付能力，是为了分析项目对居民家庭经济收入和支出的影响，以及可能导致的低收入群体的支出负担问题。对支付意愿的分析可以采用目前在环境问题领域广泛应用的假设评价法（CV法），假设评价方法对不同案例将来可能存在的响应者不同的情形情况提出模拟，而响应者要声明他们的参数选择及其支付意愿。在现有的1元/吨的污水处理费的标准下，针对改善的污水收集和处理服务，问卷调查的数据显示在665户被访问的家庭中，一共有109户（17%）家庭愿意支付高于1元/吨的污水处理费，32户（5%）家庭只愿意接受目前的标准或更低标准。而大部分的抽样家庭（513户，占78%）则没有做出任何回应。那么在没有回应又要相应给予的前提下，就假设他们是愿意接受目前1元/吨的排水费。通过估量支付意愿，由于现有的污水处理厂的污水整治改善而增加的支付意愿只有0.1641元/吨。
不同类型的家庭对水费的承担能力也是不同的。水费开支占家庭收入的平均比例为0.46%，对于城市低保家庭这一比例则升为1%。而如果水价提高50%的话，水费开支占家庭收入的平均水平是0.69%，对于低保家庭却达到了1.6%。可以推断水费的增加给穷困家庭带来的影响将是平常家庭的两倍，但是因为水费在总收入中占很小比例，未必会对贫困家庭带来严重后果。但是通过津贴（或有时的一次性支付）来帮补基本公众服务费用增加带来的压力也是有必要的。