从形式上看，1998年初，在行政力量的干预下，Q镇在40个行政村（当时，Q镇还没有跟B镇合并为一个镇）中，本着贯彻上级卫生部门的指示，建立并合并了10个由乡镇卫生院统一管理的卫生室，来负责全镇的卫生工作，Q镇根据人口密度、地理位置等因素，把两三个村的卫生室合并成一个大的卫生室，乡村医生只要按点上班，工资由乡镇卫生院统一发放，但是药品却必须从乡镇卫生院进药。因为乡镇卫生院的药价要比医药公司的价格贵很多，所以这些卫生室卖的药也很贵，这样村民来看病的人的数量就递减，一般的头疼感冒之类的小病，村民就会到镇上的药店去买药，这样去卫生室看病的人就越来越少。P村L医生向我们讲述了1998年的卫生一体化。
1998年，在县、镇行政力量干预下，P村与附近的D村、L村和X村等村子合办卫生室，组成了一个中心卫生室，办公地点就定在P村，当时由于房子紧张，就租了三间房子作为定点卫生室，房租是每月150元钱。房子坐落在村子中央，靠近大路，交通比较方便。这几个村子的办公地点合并后，我们这些医生每天必须到定点卫生室报到上班，不能再在家中私自经营诊所。刚开始还好，大家都去中心卫生室“上班”，不到一个月由于一些村医上班不方便，逐渐地不少村医只有在乡镇卫生院派人下来检查的时候才去中心卫生室上班，其他时间则在自己所在的村看病。在中心卫生室，医生之间有职务划分，设有所长一人，会计一人，保管一人，还有另外两个医生。原先各村卫生室的药品和器械都集中到中心卫生室了（由于怕麻烦，其实各个村的医生并没有把所有的药品和器械都集中在一起，只是搬了一小部分），但这些被集中的“财产”并不属于中心卫生室公有，所有权仍归属于原来的医生，不过，中心卫生室的利润由各个乡村医生平均分配。
在政策设置方面，中心卫生室是乡镇卫生院的下属机构，由乡镇卫生院负责管理。表面看，乡村卫生一体化过程似乎集中了几个村的医疗资源，实现了资源的优势集中，并且会因为中心卫生室内部的分工而有可能实现医生的专业化发展。但是本质上，这样的“乡村卫生一体化”只是一个松散的“貌合神离”的医疗联合体。由于“一体化”缺乏行之有效的整体设计，况且三级医疗机构之间的关系没有理顺，不能调节“一体化”体系中的各方利益关系。况且，其制度本身多处矛盾，以“五统一”中的“统一工资发放”为例，私人卫生室产权属村医所有，收入应当归村医个人，卫生院仅是一个委托管理单位，根本无权掌握卫生室收入的分配权。因此，尽管表面上存在处于“农村卫生一体化体系”底端的中心卫生室或者定点卫生室，但是实际上还是个体诊所的旧路，农村卫生一体化没有能够得到真正执行。
2.卫生一体化不能有效运行的原因分析
农村卫生一体化没有能够得到有效运行的原因，表面上看是由于乡村医生“上班”不方便，实际上是没有处理好以下两对利益关系：①乡镇卫生院与所属的定点卫生室之间的关系；②定点卫生室内部各乡村医生之间的关系。
（1）村卫生室与乡镇卫生院之间存在利益竞争关系。卫生室活跃于村落社区，与村民直接接触，关系融洽；在村民心目中，乡镇卫生院药价高，同时医术也谈不上精湛。“乡村卫生一体化”将村卫生室纳入到乡镇卫生院管理体系中，在扩大了乡镇卫生院利润空间的同时也有利于规范乡村卫生秩序，提高村医的医疗卫生水平。但是，从利益主体视角分析，这种一体化政策对村卫生室的利益是一种限制和侵犯，这具体表现在以下几方面：
第一，卫生院统购统销药品。定点卫生室的药品由卫生局统一定购，然后划拨给乡镇卫生院，再由乡镇卫生院统一下派给各定点卫生室。由于存在层层加价的现象，到定点卫生室时各种药品的价格要比Q镇药店里的药贵许多。例如，葡萄糖（小瓶），卫生院派给定点卫生室的价格是每瓶1.8元，而医药公司的批发价是1.6元；而螺旋霉素，卫生院派给定点卫生室的价格是每板0.8元，而医药公司的批发价是每板0.5元。因此，农村大多数病人就逐渐到镇上药店买药。而对村卫生室来说，由于乡村医生同村里的人都很熟悉，在平常治病过程中，收取的治疗费很少甚至不收治疗费，有时出诊费也不收。村医们大都表白他们会酌量地把治疗费划到医药费当中。所以，村卫生室的大部分收入主要来自药品收入。由此可以看出，卫生院把卫生室当作自己挣钱的下属单位了。不少村医形容乡镇卫生院是“空手套白狼”。乡镇卫生院要求定点卫生室采取一周一报账的办法，将其收入纳入卫生院，并由其统一分配。这样，卫生院在很少投入甚至“零投入”的情况下，就轻而易举地掌握了村卫生室收入的分配权，卫生室处于被动接受管理的地位。乡村医生也就成为“一体化”政策的利益受损者。
第二，乡镇卫生院收取管理费。定点卫生室所需用地和房屋由村集体负责，卫生室内所需办公用品以及器械药品由卫生室统一采购和调拨。在Q镇P村，由于经济不发达，上级卫生主管部门拿不出任何资金用于一体化的硬件建设，定点卫生室的用房是P村破旧的老房子，村集体投了点资金给稍微整修了一番，就开始使用了。据Q镇卫生院一位主管村卫生室工作的主任介绍，无论在合作前还是合作后（即一体化），卫生室的真正出资人都是乡村医生本人。这样卫生院在没有任何投入的情况下，把卫生室的收入集中在自己手里，仅将其中的一部分（25%）以工资的形式返还给村医。因此，这样的“一体化”只是相关管理机构凭借罚款、吊销营业执照等行政手段对村医们搞的一次强制性联合。据P村的S医生介绍，乡村卫生一体化政策要求定点卫生室的村医每人向乡镇卫生院缴纳2000元的风险抵押金，如果有违规经营，就会扣除一部分，然后再由村医补齐2000元。对这种“不投反取”的做法，乡镇卫生院的有关人员解释这是一种管理手段。
（2）定点卫生室内的医生之间也存在利益冲突。这种冲突来自制度设计的不合理，由于卫生院缺少对定点卫生室的投入，没有把村医个人的药品和器械买断，因此定点卫生室只不过是私人行医者的联合体，村医只是将自己的药品和器械放在同一个空间来经营。这种产权私有、工资却统一发放的模式给利益的分配带来很大困难。按各自药品的销售量或者工作量分配必然导致各个村医之间的分离，致使村医之间互相争夺病人、只卖自己的药，使用自己的医疗设备。如果平均分配，则会忽略村医医疗水平的差别，导致平均主义，挫伤村医的积极性。而卫生院以工资形式返还给卫生室的25%的收入，在村医中间并没有切实可行的分配方案。根据L介绍，合并卫生室经营的半年就是“瞎胡闹”，上级让报账，下面就作假，最后受损的是村医。并且，在卫生室合并后，每个村医原来的卫生室并没有停止经营，只不过由“地上”转到“地下”。
（3）中心村卫生室改变了村医既有的工作方式和生活方式，原来“家室一体”的结构格局被打破，村医必须脱离家庭环境，按时上下班，增加了奔波辛劳，而且耽误了许多家务活，而村医并没有退休和养老保障待遇。这种工作方式和身份待遇方面的落差也引起村医的不满。
乡镇卫生院对村级卫生组织的管理，实质上是县卫生主管机关的主管职能在农村卫生服务管理中的扩展和延伸，是政府对农村卫生服务实行主管的特殊形式。乡镇卫生院只是受地方政府委托，对村级卫生服务行使主管职能。这说明乡镇卫生院对村级卫生机构的管理只是一种委托管理。这就给实际的操作造成很大的困难。“当管理者是所有者，执业者只是应聘而来时，这种‘管理’是富有权威的，管理者可以对执业者的行为形成有效的干预；当执业者是所有者，管理者只是受委托而来，这种‘管理’就是极其脆弱的，管理者在很多情况下对执业者实际上是无可奈何的。”在所有权缺失的情况下，乡镇卫生院没有形成对村卫生室人、财、物的有效监管，所谓的“三制、四有、五统一”也只能成为迎合上级文件的应景之作。Q镇卫生室的上级卫生管理机构没有根据卫生室的产权特征设计一套相应的、完善的实施方案，并且因为缺失相关的法律约束，产生了一些违规操作、与村医争利的现象以及实施过程中的利益分配不公的问题，不仅没有规范Q镇的医疗市场秩序，反而造成一定的混乱。Q镇卫生室的一体化持续了不到半年又重新回到了原初状态，分开单干，独自经营。
（三）村卫生室与上级医疗机构的关系空间
村卫生室作为农村三级医疗网的网底，与上级医疗机构有着密切的关系。一般来说，村卫生室的乡村医生除了在开业之前要向卫生局提出申请、领取营业执照外，需要直接与卫生局接触的事情并不多，县卫生局是通过乡镇卫生院对开业的乡村医生和村卫生室进行管理的。因此，村卫生室开业之后，直接受乡镇卫生院的监督、指导和管理。但是县卫生局与药检局每年也会定期检查村卫生室的药品情况。
卫生室与乡镇卫生院的关系既有政策规定的关系，也有私下的业务关系，对此，卫生室会依据自己的实际情况进行选择，对于不利的方面则会变通。例如，政策规定，定点卫生室的药品要由Q镇卫生院统一发配，但是村医认为乡镇卫生院发放的药品药价偏高，他们针对药品的配给制度，卫生室采取迂回战术，从卫生院领取少量药品，用来履行程序，应付上面检查，其他的大部分药品则从药材公司购买。